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行业动态
新时代开发区存量用地再开发模式与规划策略研究
更新日期:2018-11-09  浏览次数:

随着空间约束日益趋紧与经济产业结构的调整转型,增长主义导向的较为粗放的发展模式已经逐渐不适应新时代开发区的发展诉求,产业集聚、资源集约、绿色发展将会成为开发区未来转型创新发展的基本原则。基于对开发区存量用地再开发的学术理论研究与实践探索总结,本文对新时代开发区再开发的诉求、理念和价值导向进行了探讨,并以“管控底线、活化路径、优化管理”为基本思路,从严格管控园区空间开发边界、构建存量用地科学评价体系、完善产业用地再开发分类引导模式、创新产业空间规划编制与管理单元等方面对构建并完善其空间规划体系提出相关建议。

1.再开发是新时代开发区发展的必由之路

回顾我国开发区的发展历程,早期开发区凭借充足的土地资源、廉价的劳动力资源、优惠的政策优势、良好的基础设施等条件,在当时全球化以及国际产业转移的大背景下,吸引了大量的外部投资,促进了产业在开发区内的空间集聚,实现了开发区的快速发展。

在我国城市处于增量扩张向存量优化转型的大背景下,开发区作为我国近30年城市空间增量扩张的主战场,已经形成规模巨大的存量空间,同时面临增量空间严重短缺的局面,急需对存量空间进行“二次开发”,实现开发区的转型发展。

针对开发区发展过程中的矛盾,诸多开发区分别在土地集约利用、产业升级、功能转型与建筑再利用等方面进行了再开发路径的探索。但总体而言,在目前开发区再开发的实践中,其路径、动力机制方面仍存在较多需要改进提升之处。

2.开发区再开发要坚持系统升级的价值导向

开发区再开发是新时代开发区发展的基本诉求和重要举措。开发区再开发包括了产业再开发、空间再开发、功能再开发及生态再开发等方面,是一个系统的升级过程。其中。提质创新是产业再开发的题中之意,集约高效是空间再开发的基本原则,产城融合是功能再开发的共同需求,低碳可持续是生态再开发根本底线。

3.开发区存量用地再开发规划体系建构的相关建议

在现有的开发区存量用地再开发规划方法实践探索的基础上,面向未来开发区产业集聚、资源集约、绿色发展的基本原则,应以“管控底线、活化路径、优化管理”为基本思路,从严格管控园区空间开发边界、构建存量用地科学评价体系、完善产业用地再开发分类引导模式、创新产业空间规划编制与管理单元等方面构建并完善其空间规划体系。

(1)严格管控园区空间开发边界。

划定开发区空间开发边界,不仅是生态保护的必然要求,也是倒逼开发区存量空间有效再开发与利用的有效手段。其中,开发区的空间开发边界包含三个方面的内容:

一是在大的城市-区域格局中,划定开发区的城镇开发边界。严格控制开发区土地大规模粗放扩张,将各类开发区用地纳入所在市、县用地统一供应管理范围。

二是划定开发区内产业用地(空间)范围。应按照开发区内城镇土地利用的标准合理确定各类用地的比例与空间布局。在限制工业用地粗放扩张的同时,也应避免开发区再开发过程中产业用地被居住用地取代而发生房地产化现象,各园区应划定“工业红线”,保障开发区产业空间的容量和质量。

三是在立体空间层面推动开发区集约利用土地、提高土地利用效率,通过科学评估与统筹规划明确各个片区、地块、企业单元的空间开发指标(包括上限指标与下限指标),如容积率、建筑限高、地下空间等开发强度等。

(2)构建存量用地科学评价体系

应改变传统的从单一产业效能视角对存量用地进行评估的技术标准,应构建从产业指标、社会指标、生态指标、创新指标等综合效益方面加强开发区土地集约利用评价。其中,产业指标评价应从规模优势度、效益优势度、发展潜力三个方面进行。社会指标价值评价主要用于评估现有的企业单元空间在空间开发方面的潜力以及现有企业地块改造后的社会效益,可以从用地权属情况、空间开发强度、建筑质量与利用效率等方面进行评估,同时应纳入改造行为对于城市公共空间优化、公共设施供给、公益性社会服务效益等方面的考虑。生态指标评价应包含企业碳排放效益以及环境污染方面的指标。创新指标评价应包含企业在先进技术研发方面的相关投入与产出指标,以及企业在专业技术领域的竞争力指标,同时包含对于创新空间建设的鼓励性指标。

(3)完善产业用地再开发分类引导模式

应鼓励更灵活更加多元化的用地再开发模式。对开发区物质空间或功能进行改造升级的活动,均可纳入再开发政策支撑的的范畴。按照再开发强度的不同与开发主体的差异性,将开发区再开发的模式分为用地再开发模式、功能空间置换与更新模式、功能空间修补与提升模式、环境整治与优化模式。针对不同再开发主体和对象,制定符合实际情况且能兼顾成本和效应的再开发方式。

(4)创新产业空间规划编制与管理单元

开发区存量用地再开发规划应该分为片区层面的框架性规划和项目层面的开发性规划。宜设置以下三个层次的内容:

第一层次,城市或开发区整体层面的存量开发专项规划(类似于城市更新专项规划),全市统筹考虑存量用地再开发,处理城市功能结构与局部片区空间转型的关系,调和总规自上而下与片区空间转型自下而上的碰撞与矛盾。

第二层次,片区层面的框架性规划(类似于城市更新单元规划,工业片区,约10-100公顷,一般涉及数十个企业),在公共服务设施、市政设施配置、绿地和公共空间比例等方面强调刚性,而在土地用途方面体现弹性,避免过于单一具体的土地用途转型设计,使得片区层面规划具有比较高的稳定性。

第三层次,项目层面的开发性规划,小范围、具体项目,面积规模约数公顷,一般涉及一或几个企业这一层面更应该是协商式规划或以企业为甲方的规划,处理因企业意愿变化而产生的规划变化,可以根据具体情况多轮编制和修改。

4.展望:构建科学-协同-可实施的再开发规划体系

改革开放40年的进程中,创造性的发展了面向经济增长的开发区规划建设体系。在新时代发展条件下,随着空间开发方式由增量拓展向存量挖潜转变,面向开发区再开发的规划体系也需要由战略策划导向到精细化管理导向转变。规划的核心任务,也会由增量用地的开发与功能用地布局逐步走向开发区政府与企业协同共治的空间政策工具转变。规划的编制模式和管理方式必然发生较大的调整,对规划成果操作精度与可实施性的要求也会相应提升。因此,面向开发区存量用地的空间规划体系的构建,既需要在技术上具有足够的科学性,也要考虑规划实施场景中的复杂性,还必须考虑涉及多部门权责衔接的协同性,以期其能够成为统领新时达开发区发展的重要抓手。

(来源:中国国土空间规划 )


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